IDEAS PARA UN DIAGNÓSTICO Y UNA PROPUESTA
PARA LA EDUCACIÓN
Financiamiento Educativo
• Durante los últimos diez años el sistema educativo argentino ha sufrido una situación paradojal: el gasto en educación en cada una de las provincias supera el 25% de su presupuesto total –en algunos casos hasta el 30%-, lo que representa un compromiso enorme, en términos de esfuerzo fiscal, con el sostenimiento del sistema educativo. Sin embargo, el gasto educativo consolidado –nación, provincias y municipios- apenas si sobrepasa el 3,8% del Producto Bruto Interno , muy lejos de la participación que tiene la educación en los países desarrollados y cercano a los 2/3 –en términos porcentuales- del objetivo expresado en la Ley Federal de Educación.
• La contradicción se expresa en que, a pesar, del fuerte compromiso en términos de la participación que tiene la educación en el total del gasto provincial, resulta aún insuficiente para financiar el crecimiento y cobertura del sistema, sueldos docentes acordes con la responsabilidad que se les encomienda, el mejoramiento de la calidad, etc. Tan lejos estamos de la situación ideal que el “gran logro” en materia educativa de la gestión Kirchner fue garantizar un piso mínimo en la cantidad de días de clase que ofrece el sistema educativo argentino a su población, piso que no se cumplió en 2004 y que a esta altura de 2005 ya muestra un récord de no cumplimiento en varias provincias.
• La imposibilidad de que este importante compromiso con la educación se exprese en una mayor participación en términos del PBI se debe, fundamentalmente, a los altos índices de evasión y elusión impositiva que se registra en todo el territorio nacional. Si bien el gasto público en educación puede y debe ser más eficiente en cada una de las jurisdicciones es importante subrayar que el mayor problema se encuentra por el lado de los ingresos fiscales. Si la brecha entre ingresos reales y potenciales que representa la evasión no tiende a cerrarse será sumamente dificultoso establecer una política de financiamiento para el sector educativo que esté en línea con los planes de desarrollo de nuestro país.
• Aún sin evaluar si la reforma educativa que se desarrolló como consecuencia de la sanción de la Ley Federal de Educación resultaba sustentable en sus propios términos, es menester señalar que su implementación se llevó a cabo sin los recursos que la propia ley preveía a tal efecto. Las consecuencias del desarrollo de políticas públicas de tal magnitud sin la correspondiente proyección de ingresos fiscales futuros que la sustente las estamos pagando todos los argentinos: existe un abismo entre la escuela media y la universidad, la educación ha dejado de cumplir el papel de escalera para el ascenso social, no contamos con una fuerza de trabajo suficientemente calificada como para potenciar y sustentar el desarrollo de nuestra industria, etc.
• En materia de financiamiento de políticas sociales y, específicamente, educativas resulta un grave error el diseño de regímenes económico- financieros en abstracto. Es siempre preferible, el análisis detallado de los costos inherentes a la política nacional o regional que se quiera desarrollar, enmarcado, si fuera el caso, en un horizonte plurianual. Este análisis debe hacerse a la luz de las proyecciones de las corrientes de ingresos fiscales futuras que le otorguen sustento real a las acciones que proyecta un gobierno.
• En caso contrario, la promulgación de “leyes de financiamiento educativo” más que asegurar la realización de una política tan sólo pone límites artificiales al desarrollo de la misma porque se indica el origen y magnitud de los fondos destinados a la educación con independencia de las metas y objetivos que en esa materia se haya propuesto la sociedad. Por tanto, toda política educacional queda confinada al lecho de Procusto de la ley que la financia.
• En tal sentido, la experiencia de la lucha por el Fondo de Incentivo Docente es concluyente. No sólo se trató de un impuesto específico –que tiende a distorsionar los precios relativos- sino que le puso un “precio” al reclamo docente. En lugar de representar una primera victoria para la recomposición salarial de los maestros se transformó en un fin en sí mismo y todo el problema de la educación en la Argentina quedó reducido al techo que representó la capacidad recaudatoria de dicho gravamen.
• Resulta de fundamental importancia recuperar la capacidad de planificación en materia de políticas educativas y, que dicho proceso se encuentre articulado con las proyecciones de crecimiento y necesidades de la economía en general. Un plan plurianual educativo, aprobado por el Congreso, con metas bien claras de cumplimiento en términos de equidad y calidad, y con una estimación clara y precisa de los costos de su implementación.
• Por el contrario, la actitud del gobierno es preocupante. En lugar de informar y orientar a la población con claridad acerca de las necesidades en el mediano plazo del mercado laboral y las que el propio Estado tenga para darle sustentabilidad al crecimiento, se ha optado por una serie de anuncios espasmódicos sobre temas relevantes que, claramente, no surgen de una actividad de planificación sistemática.
• Por ejemplo, la necesidad de incentivar el ingreso a las carreras de ingeniería surgió tras la entrevista del ministro con representantes de uno de los más poderosos grupos económicos, dando cuenta que en nuestro país el Estado es una variable dentro los procesos de planificación del sector privado aunque no pareciera que pudiera expresarse lo mismo pero en sentido contrario.
• Otro ejemplo lo constituye el anuncio para que “los mejores” se interesen por seguir la carrera docente. Se expresó que se otorgarían 1000 becas de 1000 pesos anuales cada una para que los mejores promedios de la escuela secundaria abrazaran la carrera docente. No sólo es insignificante la cantidad de becas sino que no resulta claro a partir de qué estudio se estableció que $83,33 mensuales se podía constituir en una suma atractiva como para incentivar el ingreso al magisterio. El anuncio, transformado en un improvisado programa, fracasó.
• Cada uno de estos anuncios, desarticulados, sin un horizonte claro, se transforman en programas que el Ministerio prepara y pone en funcionamiento de manera improvisada, con los costos no planificados que ello implica en términos de contratación de técnicos, recursos materiales, etc.
• Mucho se ha dicho acerca de que una cosa son los montos presupuestados para la finalidad educación en cada una de las provincias y otra muy diferente –y menor- es lo que efectivamente se ejecuta para dicho concepto.
• En general, la solución más difundida y que cuenta con mayor consenso es asegurar los fondos coparticipables para educación a través del establecimiento de un Fondo Fiduciario a tal efecto. Previo a la distribución secundaria se establecería este Fondo para asegurar la cobertura de las necesidades educativas reales de cada jurisdicción y que dicho dinero no se desvíe con destino a otra finalidad.
• Si bien con este sistema se asegura el destino de los fondos, no puede afirmarse que carezca de problemas. Algunos de ellos son: a) los gobiernos provinciales pierden grados de libertad en el destino de los fondos que reciben y el gasto se torna más rígido (lo que no resulta óptimo para épocas de crisis); b) los montos que constituyan el Fondo Fiduciario para cada provincia corren el riesgo de convertirse en techo para el financiamiento de la inversión en educación –más que asegurar, limitan-; c) por los mismos motivos por los que se constituye el Fondo puede inferirse que los gobiernos provinciales tenderán a minimizar su participación en el mismo; d) por los motivos expuestos en los dos puntos anteriores resulta riesgoso participar de emprendimientos de estas características cuando no se cuenta con un estudio serio acerca de los costos y necesidades de la educación en cada una de las jurisdicciones –el Ministerio estaría comenzando esa tarea en estos meses.
• Para que el gasto en educación sea eficaz y garantice una efectiva igualdad de oportunidades es necesario que la escuela mantenga su capacidad de enseñar los contenidos curriculares, dotando a las nuevas generaciones de todas sus capacidades como ciudadanos y para su incorporación al mercado laboral. En este sentido, todas las acciones que se emprendan deben tener como objetivo primordial la educación del individuo. El sistema educativo debe dejar de ser un espacio de mera contención social y pasar a asegurar su función objetivo: educar. Por tanto, la promoción de estudiantes sin los conocimientos suficientes, el credencialismo, la desarticulación entre niveles y docentes con una productividad acorde con sus magros ingresos, son síntomas no sólo de problemas en el sistema sino de la ineficacia de la inversión en educación, tanto en términos individuales como sociales.
• Con respecto a la introducción de cuasi-mercados en educación con el supuesto objetivo de fomentar la libertad de elección de los individuos respecto de la propuesta educativa de cada establecimiento o con la intención de promover diversas formas de autonomía escolar se debe tener en cuenta que: a) tanto la experiencia del financiamiento por el lado de la demanda a través de la instauración del sistema de vouchers como el desenvolvimiento de las llamadas Escuelas Charter representan experiencias muy marginales dentro del sistema educativo de los Estados Unidos –desde donde también se promueven-; b) en ninguno de los dos casos el financiamiento estatal promueve o “apalanca” fondos adicionales del sector privado –incluso, en algunos casos, puede llegar a inhibir a la inversión privada en educación-; c) la aplicación de estas iniciativas en forma aislada promueve resultados que no se verifican, necesariamente, cuando se trata de un sistema ya generalizado al interior de una jurisdicción; d) defensores del sistema de vouchers dentro de los Estados Unidos –como su ex Vicepresidente Al Gore- sostienen que sólo es aplicable y compatible con el criterio de equidad una vez que se logre colocar a la oferta educativa estatal en un pie de igualdad de recursos y calidad con la oferta de las instituciones privadas.
• La inversión privada en educación debe estimularse a través de diversos mecanismos pero no debe ser un objetivo de política pública en sí mismo. Una buena legislación que promueva las deducciones impositivas con destino a la educación puede colaborar a que junto con el dinero deducido, cuyo destino específico dentro del área educativo es decidido por los privados, se inviertan fondos privados adicionales que, sin el estímulo impositivo inicial, por sí sólo no hubieran sido realizados.
• Sin embargo, para que este tipo de incentivos a la realización de donaciones tenga efectos concretos es necesario que el donante sepa y se interese por algún proyecto educativo en particular. En ese sentido, un efecto externo de la planificación, tanto a nivel de las políticas públicas en educación como del desarrollo institucional en la educación superior, es que facilita la vinculación con la sociedad civil en la medida en que, al exhibirse cristalinamente los planes, resulta mucho más fácil contar con adherentes que apoyen los diversos proyectos institucionales.
Educación Superior
• Luego de 20 años de democracia y de una política que fomenta el acceso a la educación superior a través de la eliminación de los cupos y de la promoción de ciclos de nivelación que compensen las diferencias que pudieran ocurrir en el nivel secundario, la sociedad asiste aterrada a la comprobación de que los conocimientos adquiridos en el nivel medio no habilitan, en los hechos, a proseguir estudios de nivel superior.
• Si bien la tasa de escolarización del sistema de educación superior es alta para los estándares latinoamericanos –y eso es un éxito de la política de acceso al nivel- los datos que surgen del último censo poblacional son realmente alarmantes y llaman a la reflexión acerca de la eficiencia del gasto en educación y del compromiso de las autoridades educativas y de las propias universidades con los resultados efectivos de las políticas educativas.
• Por ejemplo, en el año 2001 había más de 1.200.000 estudiantes en las universidades argentinas pero se registraban tan sólo 1.142.151 habitantes cuyo máximo nivel de instrucción alcanzado era el universitario completo.
• De los 20.012.435 habitantes mayores de 15 años con que contaba la Argentina más de la mitad – 11.935.849- nunca pisaron un colegio secundario.
• La baja tasa de graduación de las universidades argentinas pone de manifiesto la falta de articulación vertical entre el nivel secundario y el superior y la carencia de una oferta de educación superior universitaria y no universitaria articulada de modo tal que los estudiantes cuenten con la posibilidad de capitalizar en el mercado laboral los conocimientos adquiridos, aún cuando no completen un título de grado.
• En torno al estéril debate acerca de la gratuidad de los estudios universitarios se ha argumentado, durante la última década, que a) a la universidad sólo concurrían los hijos de los sectores más ricos de la población y que, por tanto, debía cobrárseles un arancel; y desde la vereda opuesta b) que más del 40% de los estudiantes debía trabajar para costearse sus estudios y que, por tanto, la introducción de un arancel, por más módico que fuera, sólo contribuiría a limitar el acceso a la educación universitaria.
• Las dos posturas que a priori se nos aparecen contradictorias son conciliadas por la realidad de esta Argentina del Siglo XXI: una familia conformada por un matrimonio y dos hijos, donde la madre –que es profesional- posee un ingreso mensual de $1.900, su esposo se encuentra desempleado y los hijos no trabajan; se encuentra dentro del 10% de las familias más ricas del país –decil 10 -. Si el ingreso familiar fuera de $950 mensuales –apenas sosteniendo la canasta familiar- se encontrarían dentro del 30% de las familias más ricas. Estos datos nos muestran que en un país como el nuestro, con una distribución del ingreso tan regresiva, es posible pensar que aún cuando los más ricos sean aquellos que acceden al nivel superior deben realizar un esfuerzo supremo para mantenerse dentro del sistema y alumbrar la esperanza de la graduación.
• El funcionamiento actual de las universidades argentinas se encuentra financiado por los docentes. Resulta un “ejemplo de eficiencia”: los docentes aceptan la responsabilidad de estar al frente de un curso por menos de $200 o, en una gran proporción, directamente en forma ad-honorem. Sin embargo, esta situación, en la medida en que persiste en el tiempo, erosiona la calidad y el compromiso docente.
• Existen algunos temas que hoy día son tabú dentro de las universidades públicas. “Mejor no hablar de ciertas cosas”: a pesar de que la Constitución Nacional asegura la gratuidad de la educación en todos sus niveles es una realidad innegable que la educación universitaria pública de la Argentina se encuentra parcialmente arancelada y de la peor forma: sin criterio alguno. No sólo se encuentran arancelados los posgrados –académicos y profesionales- sino también algunas carreras de grado ofrecidas bajo la modalidad a distancia, la educación ofrecida en las llamadas “extensiones aúlicas” y los Ciclos de Licenciatura. En este último caso la inequidad se hace sentir: los estudiantes de los Ciclos de Licenciatura son docentes del nivel medio, con magros ingresos, que, como consecuencia de la sanción de la Ley Federal de Educación, se vieron obligados a obtener un título de grado o a perecer. Pero para llegar a esa certificación deben pagar.
• Las universidades públicas argentinas son autónomas pero es el parlamento quien año tras año define, a través de la ley de presupuesto nacional, la distribución de los fondos asignados a la educación universitaria. También es potestad del parlamento nacional establecer los lineamientos de la política educativa.
• En general, la distribución presupuestaria entre universidades se establece ateniéndose a criterios históricos. A partir de ese piso, todos los fondos incrementales se espera que se distribuyan con arreglo a algún criterio racional y objetivo. Sin embargo, es usual que prevalezca el lobby y la relación clientelar para la determinación de la distribución definitiva.
• Durante los últimos diez años, en el seno del Consejo Interuniversitario Nacional, se desarrolló un modelo de distribución presupuestaria entre universidades que explicaba a qué distancia se encontraba cada institución (y cuáles eran sus necesidades) del óptimo en términos de dotación docente e infraestructura, tomando en cuenta para ello las singularidades pedagógicas de cada una de las carreras que cada universidad ofrecía. Esta formidable herramienta permitiría ir compensando mediante incrementos presupuestarios diferenciales la brecha existente entre la situación actual y la ideal respecto de los cocientes docente-alumno e infraestructura-alumno. Debe recordarse que este modelo optimizaría más del 90% de la inversión en el sistema universitario.
• Asimismo, el modelo de distribución presupuestaria del CIN permitiría hacer más cristalinas las necesidades financieras del sistema universitario, tanto con la escala salarial actual como con otras que puedan establecerse para su estudio. Daría pie a una discusión al interior de la comunidad universitaria con fundamento objetivo y estimularía un fructífero debate público, sobre bases ciertas.
• Lamentablemente, el gobierno, a pesar de contar con todos los elementos como para poner sobre la mesa las necesidades reales del sistema, ha optado por la distribución de fondos incrementales a través del establecimiento de contratos entre cada universidad y el Ministerio, para el desarrollo de proyectos institucionales. Asimismo, debe remarcarse que el gobierno, que durante su primer año anunció la utilización de criterios de distribución basados en un modelo similar al del CIN, se ha tomado el segundo y tercer año de gestión para estudiar cómo adaptar la política contractualista francesa al contexto argentino. En la medida en que no se aplique criterio alguno lo que en la práctica prevalece es la inercia de la historia y la habilidad de cada universidad para alcanzar una mejor posición presupuestaria durante el tratamiento parlamentario.
• Es sin dudas importante remarcar que el óptimo en materia de financiamiento universitario es la combinación entre una política que tienda al mejoramiento de la dotación de recursos humanos y físicos para el desarrollo de la función docencia –Modelo CIN- y otra que, mediante el financiamiento de proyectos de desarrollo institucionales plurianuales, permita vincular eficazmente los resultados de la evaluación institucional con los planes de mejoramiento que surjan como consecuencia de la misma.
• Es el Congreso Nacional quien debe sentar las bases de dicha política plurianual de financiamiento de la inversión para el desarrollo institucional en educación superior. Asimismo, es naturalmente la contraparte de los acuerdos que se celebren entre el estado nacional y las universidades. Cualquier delegación de potestades en el Poder Ejecutivo sólo contribuiría a coartar la autonomía de las universidades.
